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礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的中國角色與愿景

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈作為一種成本、市場驅(qū)動型供應(yīng)鏈，受全球化及新一輪科技革命的影響，其復(fù)雜程度不斷提高，以礦產(chǎn)品為載體，形成了涵蓋范圍最廣的全球市場化復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。在新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟(jì)的這種“休克式”沖擊下，只要存在一塊短板，礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈就無法完全恢復(fù)正常。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈正在遭遇危機(jī)，但也孕育著新的生機(jī)，這對深深融入世界的中國礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈來說，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并，必將推動全球礦產(chǎn)資源治理體系向著更加公平公正合理的方向發(fā)展。疫情之后，確保全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈開放、穩(wěn)定、安全，必將成為礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的必然取向。

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的現(xiàn)實需求與困境

        近年來，隨著技術(shù)進(jìn)步以及以貿(mào)易自由化為主導(dǎo)的全球化深入，礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈盡管具有一定的地緣政治意義，但其重要性在逐步下降。礦產(chǎn)資源具有非排他性與競爭性特征，生產(chǎn)地與消費(fèi)地的分離，決定了國家之間具有協(xié)調(diào)利益和相互合作的現(xiàn)實需求，其全球治理可以在遇到矛盾或沖突的時候相互協(xié)商，基于自身利益的考量與博弈力量的對比，形成利益協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建一個穩(wěn)定且適應(yīng)力強(qiáng)并具有共同約束力的制度體系，來約束彼此的決策行為，達(dá)到有效治理和永續(xù)利用資源的目標(biāo)，是礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的應(yīng)有之義。在礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理目標(biāo)上，全球治理的有效性及可持續(xù)性依賴全球利益和國家利益的協(xié)同與共同維護(hù)。全球利益維護(hù)的重要表現(xiàn)是解決對人類生存、發(fā)展構(gòu)成威脅的全球性問題，避免或消除供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險就是一種全球利益的維護(hù)，有效參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全治理理應(yīng)成為國家行為體維護(hù)國家利益的重要手段。

        但是，也應(yīng)該看到，礦產(chǎn)資源供應(yīng)已經(jīng)成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的要素之一。為了爭奪礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的核心利益以及地緣政治力量對比上的先導(dǎo)優(yōu)勢，世界主要國家在爭奪礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的制高點上摩拳擦掌。礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理受到不同行為體之間競爭合作關(guān)系的制約，技術(shù)應(yīng)用擴(kuò)散程度的差異也將導(dǎo)致不同行為體在全球治理中持不同態(tài)度，這將導(dǎo)致礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理在相當(dāng)長時間中都會處于不均衡發(fā)展的狀態(tài)。一方面，資本的滾雪球效應(yīng)以及資源技術(shù)門檻和壁壘導(dǎo)致的壟斷可能進(jìn)一步擴(kuò)大國家之間在礦產(chǎn)資源競爭力上的差距；另一方面，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈上“卡脖子”與“卡別人脖子”情形的存在也將促使不同行為體不得不通過合作來維持全球供應(yīng)鏈的開放、穩(wěn)定與安全。如果各類行為體沒有自我克制傾向，就無法管控這種供給與需求的不匹配性帶來的風(fēng)險，進(jìn)而加劇供應(yīng)鏈的脆弱性，造成礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈中斷，危及國家經(jīng)濟(jì)安全與世界穩(wěn)定。

        從目前業(yè)已形成的礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理制度看，進(jìn)口國與出口國之間存在明顯的利益不平衡，對出口國而言，向世界礦產(chǎn)品貿(mào)易體系提供穩(wěn)定的物質(zhì)資源輸入以穩(wěn)定供求關(guān)系，其付出的成本往往高于提供國際公共產(chǎn)品的收益。反觀消費(fèi)行為體，如美國、歐盟等，其主要成本僅在于對原有WTO規(guī)則的維護(hù)與違規(guī)裁判，只要消費(fèi)國保證足夠的資源需求以穩(wěn)定供求關(guān)系，礦產(chǎn)品貿(mào)易體系就得以維持，其獲得的收益往往大于所付出的成本。礦產(chǎn)品主要出口國如何在全球貿(mào)易體系這一更宏大的國際公共產(chǎn)品中轉(zhuǎn)變供給模式，逐步擺脫低端物質(zhì)性公共產(chǎn)品供給者的角色，在技術(shù)領(lǐng)域、信息領(lǐng)域、規(guī)則領(lǐng)域等規(guī)則性公共產(chǎn)品的供給中擴(kuò)大份額、提升影響，使國家權(quán)力與實力相匹配，具有現(xiàn)實需求與動力。但也面臨諸多挑戰(zhàn)，從公共產(chǎn)品的需求角度而言，各國需要跨越國界在國內(nèi)法律之外開展互動，協(xié)商確定有關(guān)礦產(chǎn)品貿(mào)易的行為規(guī)范和貿(mào)易爭端解決的規(guī)則。當(dāng)有關(guān)礦產(chǎn)品貿(mào)易的準(zhǔn)則得以默認(rèn)或確立，各國均能通過遵守規(guī)范而達(dá)到降低交易成本、減少貿(mào)易摩擦的目標(biāo)。

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的理論邏輯

        礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈?zhǔn)情_放而非封閉的，這一方面意味著礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險挑戰(zhàn)的來源不僅存在于內(nèi)部，同樣存在于外部，并不存在一道阻絕內(nèi)外的風(fēng)險隔離墻；另一方面也意味著，在全球化時代，試圖通過閉關(guān)鎖國的方式來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供給鏈安全，將面臨更大的不可承擔(dān)的成本和風(fēng)險。顯然，礦產(chǎn)資源供給鏈問題具有公共產(chǎn)品的特性。

        首先，WTO框架下一國在享有與他國進(jìn)行自由貿(mào)易權(quán)利的同時不妨礙其他國家同樣權(quán)利的享有。礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈中的貿(mào)易體系作為WTO自由貿(mào)易框架的重要組成部分，其運(yùn)作所依據(jù)的自由貿(mào)易原則均在WTO框架之下。非歧視原則取代了礦產(chǎn)資源貿(mào)易體系內(nèi)行為體的主觀意愿，無論一國是否愿意另一國參與其中，礦產(chǎn)資源貿(mào)易體系都不會妨礙其借由體系的外部性獲益。就此而言，礦產(chǎn)資源貿(mào)易體系具有受益的非排他性特征。其次，世界礦產(chǎn)資源貿(mào)易中穩(wěn)定的供求關(guān)系使消費(fèi)的非競爭性得以實現(xiàn)。以稀土貿(mào)易為例，在其貿(mào)易實踐中，以中國為主的生產(chǎn)行為體在國際市場大量供給稀土，雖然消費(fèi)國的數(shù)量與需求不斷增長，但迄今尚未出現(xiàn)長期或周期性的供給不足現(xiàn)象，稀土供求關(guān)系總體平穩(wěn)。由于消費(fèi)上的非競爭性亦不是單純由物品的自然屬性或技術(shù)特征所決定的，而是最終取決于實際供給水平與消費(fèi)者的需求意愿之間是否相匹配。因而在稀土貿(mào)易體系中，穩(wěn)定而富有彈性的供求關(guān)系能夠有效降低體系中消費(fèi)國之間的競爭狀態(tài)，而供給國方面又因中國具有優(yōu)勢而避免了競爭。就此而言，礦產(chǎn)品貿(mào)易體系的非競爭性也得以保證。

        在礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理過程中，國家、非國家行為體往往處于非常復(fù)雜而不確定的情境中，國家意志與市場力量之間的較量呈現(xiàn)出一種非線性的特征，一方面作為生產(chǎn)者即“占用者”，對礦產(chǎn)資源的全球可供性，即某個時間和價格條件下，一個國家、一個地區(qū)、一個礦區(qū)礦產(chǎn)資源的可供儲量和可供產(chǎn)量，缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知；另一方面，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間存在明顯的信息不對稱。在這種不確定、非線性的環(huán)境中，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈隨時都有出現(xiàn)中斷的可能。從國家層面看，國家邏輯如何駕馭、利用與引導(dǎo)資本邏輯的運(yùn)行，克服“市場失靈”，是國家產(chǎn)業(yè)政策形成的原動力。從全球?qū)用婵矗黝愋袨轶w如何共享信息數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建有效的全球治理機(jī)制，形成一致的預(yù)期目標(biāo)并付諸行動，就顯得尤為關(guān)鍵。

        在礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理體系中，國家邏輯、市場邏輯、社會邏輯等因素需要有機(jī)結(jié)合起來。其中，國家邏輯保障秩序、市場邏輯提供動力、社會邏輯創(chuàng)造意義。礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理前提是國家間的可信承諾，作為國際社會中不可或缺的“社會資本”，正是由國家間的信任、互惠和合作有關(guān)的一系列態(tài)度和價值觀組成的集合。對于面臨巨大利益誘惑的各國而言，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理中的可信承諾是國與國之間的一顆“定心丸”，能夠穩(wěn)固各方的合作關(guān)系，降低各國對全球資源預(yù)期中的“貼現(xiàn)率”，提高國際社會的整合能力，從而使各國在保障全球礦產(chǎn)資源安全與持續(xù)開發(fā)利用的集體行動成為可能。各國之間可信承諾的構(gòu)建和積累能夠有效減少各類行為體參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的交易成本和潛在風(fēng)險。除此之外，跨國企業(yè)等非國家主體在全球礦產(chǎn)資源市場中也扮演著不可忽略的角色，作為礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的重要節(jié)點之一，基于礦產(chǎn)品價格市場的長期壟斷或充分參與，對解決供需不對稱問題具有天然優(yōu)勢。因此，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理問題具有多主體性、復(fù)雜性，各類主體之間的互動與限制關(guān)系是治理機(jī)制演變的必要條件。

        國家邏輯不是國家權(quán)力的主觀意志，而是植根于國家與國際社會關(guān)系共同體建設(shè)的動態(tài)歷史現(xiàn)象。國家邏輯既需依附于國際社會治理系統(tǒng)，也可通過國家自我革命即主動培育和發(fā)展非國家行為體參與治理的多元路徑推動礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的革新。礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理體系演變中國家邏輯的實現(xiàn)，旨在有效破解兩大問題：一是國家邏輯的合法性（正當(dāng)性）問題；二是國家邏輯的能力性問題。合法性與能力性在功能邏輯上往往是交織的。一般而言，合法性彰顯規(guī)范力，能力性保障踐行力。合法性作為國家邏輯的核心基石，意指全球治理中各類行為體對國家權(quán)力、秩序和能力的“同意”或“認(rèn)同”。這種“同意”或“認(rèn)同”所表達(dá)的是國家與國際社會之間的一種信任關(guān)系。能力性作為國家邏輯的核心指數(shù)，其要意是指國家履行其治理職能和使命擔(dān)當(dāng)?shù)哪芰Γ促Y源集聚能力、國際公共品服務(wù)能力、制度能力的總量和質(zhì)量。

        從市場邏輯看，資本的趨利性決定了全球礦產(chǎn)資源配置不是實現(xiàn)社會福利最大化，資本發(fā)展必然導(dǎo)致“社會分工的無政府狀態(tài)”。“市場失靈”的存在，是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理中公共品供給不足或缺失的主要原因。因此，市場邏輯是礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理出現(xiàn)內(nèi)生困境的根源，這意味著市場邏輯導(dǎo)致的“市場失靈”實際就成了推動全球治理機(jī)制革新的內(nèi)生動力。

        從社會邏輯看，礦產(chǎn)資源共同體的構(gòu)建，需要考量不同階層、不同意識形態(tài)、不同價值觀群體的差異性需求，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理既不能惟力是視，也不能唯利是圖。社會邏輯側(cè)重考慮國際社會中的各類行為體的生存需求和發(fā)展需求，如果各類行為體沒有克制自利的傾向，共同體就會失去存在的基本條件或邊界。因此，社會邏輯為礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理創(chuàng)造意義，為了適應(yīng)時代的變遷，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理就必須以維護(hù)人類的共同利益為前提。

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的中國愿景與應(yīng)對策略

        世界正處在“百年未有之大變局”，疊加全球新冠疫情大流行的沖擊，全球各種力量、各類行為體交匯互動，對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，既可能加劇全球發(fā)展的不確定性，也可能化危為機(jī)，深化與進(jìn)一步完善全球治理機(jī)制，將包括礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈在內(nèi)的全球供應(yīng)鏈納入全球可持續(xù)發(fā)展議題，深度解決礦產(chǎn)資源供需的長期分離問題，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的全球優(yōu)化配置的低成本協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。而作為全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、消費(fèi)與貿(mào)易最大的國家，中國有愿望也有足夠的能力發(fā)揮應(yīng)有的作用，以習(xí)近平人類命運(yùn)共同體思想為指導(dǎo)，凝聚“抗疫”合力，提振經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇信心，共渡難關(guān)，將維護(hù)礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈開放、穩(wěn)定、安全作為國家優(yōu)先目標(biāo)，推動建立更有效的礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理體系，實現(xiàn)全球治理與國家治理的深度融合，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化與治理能力的提升。

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理體系與全球權(quán)利格局的不匹配，是直接造成礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的“參與赤字”和“責(zé)任赤字”的根本原因，進(jìn)而導(dǎo)致治理失靈，誘發(fā)全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈不穩(wěn)定及各類資源環(huán)境問題的產(chǎn)生。歷史經(jīng)驗顯示，更多的責(zé)任應(yīng)該由資源治理體系內(nèi)更多的權(quán)利來配套。中國不斷增長的礦產(chǎn)資源需求與日趨完整的供應(yīng)鏈意味著，其更大程度參與礦產(chǎn)資源雙邊及多邊治理帶來的收益，要高于所付出的成本。如果沒有中國的充分參與，現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理機(jī)制、規(guī)則和機(jī)構(gòu)只能提供部分的解決方案，而無法真正應(yīng)對礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈領(lǐng)域的全局問題。

        從歷史演變看，全球治理的國際機(jī)制并非是集體成員平等基礎(chǔ)上共同作用的產(chǎn)物，而是西方發(fā)達(dá)大國或地區(qū)設(shè)計的結(jié)果。這不僅使西方發(fā)達(dá)國家或地區(qū)主導(dǎo)了對國際機(jī)制的解釋權(quán)，而且最初的機(jī)制安排在很大程度上體現(xiàn)了西方國家的利益訴求。雖然以中國為代表的新興國家或地區(qū)正在實現(xiàn)群體性崛起，但“西強(qiáng)東弱”“北強(qiáng)南弱”的傳統(tǒng)權(quán)力格局并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。因此，中國仍然只能在既有的全球治理機(jī)制中推動有限的改革，可能難以有力地引領(lǐng)全球治理機(jī)制的未來發(fā)展方向。但值得指出的是，自改革開放以來，中國政府與市場、社會的邊界日益清晰，初步具備國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯協(xié)同的基礎(chǔ)，并從人類相互依存、利益交融的共同性和整體性出發(fā)，提出了人類命運(yùn)共同體理念，體現(xiàn)了全球利益和國家利益的有機(jī)結(jié)合。這也為中國進(jìn)一步推動全球治理機(jī)制的創(chuàng)新奠定了一定的基礎(chǔ)，并創(chuàng)造了有利條件。

        “治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。治理過程不是簡單的自上而下的決策執(zhí)行，而是橫向聯(lián)動、縱向互動的過程，具有明顯的動態(tài)性、多變性與網(wǎng)絡(luò)性。礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理根植于國家治理之中，必須以國家治理為基礎(chǔ)，并得到國家治理的支持與合作，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理能力依賴于國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。從各國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展相互依存、利益交融的共同性和整體性出發(fā)，善用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，在全球范圍內(nèi)整合資源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)-技術(shù)要素，優(yōu)化配置礦產(chǎn)資源，推動實現(xiàn)互利共贏和構(gòu)建全球礦產(chǎn)資源利益共同體，構(gòu)建多元治理主體之間要素分層和功能重疊的協(xié)同系統(tǒng)，緩解沖突或整合供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中各主體的利益，是新時代中國參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的戰(zhàn)略愿景。

        從世界各國應(yīng)對礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈問題的治理政策演變來看，其內(nèi)在動因主要表現(xiàn)為應(yīng)對突出性“黑天鵝”屬性的供應(yīng)中斷，關(guān)鍵性儲備成為一種政策取向。但近年來隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，如何防范“灰犀?！睂傩缘墓?yīng)鏈風(fēng)險成為世界各國參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的一種必然選擇。就中國而言，從化解資源供給外源風(fēng)險維護(hù)發(fā)展權(quán)益，到生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)源性的協(xié)同需求，再到積極主動參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈正在發(fā)生深刻變化。如何強(qiáng)化全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈風(fēng)險的大國意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，化解生態(tài)文明建設(shè)背景下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力與外延擴(kuò)張面臨的高限效應(yīng)，是目前中國礦產(chǎn)資源國家治理所面臨的重要挑戰(zhàn)與中國參與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的必然要求。

        礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈系統(tǒng)不是一個僅僅面臨安全威脅的對象，而是一個生成或不安全性陡升的客體。由于資源、資源載體的物理、技術(shù)特點與資源使用造成的環(huán)境影響相對于經(jīng)濟(jì)的重要性，資源供應(yīng)鏈系統(tǒng)可以產(chǎn)生不安全感。為了應(yīng)對全球化以及疫情發(fā)展帶來的諸多不確定性，獲得經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)、政治和環(huán)境目標(biāo)之間更多的一致性，探索能同時促進(jìn)礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全和可持續(xù)發(fā)展的策略，避免政策只集中于減少對進(jìn)口的依賴，還必須考慮礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全的地緣政治維度、多元化進(jìn)口、自主策略、科技革命等的協(xié)同效應(yīng)。

        面對新冠肺炎疫情全球演變可能會帶來嚴(yán)重的安全隱患，進(jìn)而可能導(dǎo)致地緣政治不穩(wěn)定問題以及礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈彈性弱化、不穩(wěn)定問題，很有必要重新評估礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理中國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯的協(xié)同路徑，重點考慮各類行為體對礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理中國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯的綜合影響及其選項，進(jìn)一步厘清政府與市場、社會的邊界，夯實國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯協(xié)同的制度基礎(chǔ)，以礦產(chǎn)資源全球供應(yīng)鏈修復(fù)為契機(jī)，強(qiáng)化國際合作，確保市場開放，與世界各國共同“抗疫”的同時，努力推進(jìn)全球礦產(chǎn)資源治理改革制度創(chuàng)新，通過相關(guān)知識的積累如地質(zhì)調(diào)查信息與礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)庫的完善來提高風(fēng)險的國家管控能力，促使礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球格局向公平、共贏和可持續(xù)方向不斷發(fā)展，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈全球治理的市場原則和主權(quán)原則相互兼容，全球?qū)用娴膰腋深A(yù)與市場力量關(guān)系和諧共生。（國家社科基金重大項目“19ZDA112”資助，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢））

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計整理，轉(zhuǎn)載注明出處）