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“國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)”是否屬于國家級自然保護(hù)區(qū)？

案情介紹

2012年10月，甲公司與乙市國土環(huán)境資源局、乙市水務(wù)局簽訂《采礦權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》，競得河砂采礦權(quán)，成交價350萬元。2012年11月13日，甲公司與乙市國土環(huán)境資源局簽訂《采礦權(quán)出讓合同》，合同約定將位于乙市××鎮(zhèn)河段建筑用河砂采礦權(quán)出讓給甲公司、礦區(qū)面積0.3304平方公里。2013年7月19日，甲公司向乙市國土環(huán)境資源局繳納采礦權(quán)出讓金余款280萬元。

2017年8月3日，乙市海洋與漁業(yè)局向乙市水務(wù)局發(fā)出《乙市海洋與漁業(yè)局關(guān)于<關(guān)于征求設(shè)置河道采砂權(quán)意見的函>的復(fù)函》，稱“我市萬泉河煙園水電站至博鰲出?？诙螌偃f泉河國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，龍江鎮(zhèn)萬泉河藍(lán)山河段屬保護(hù)區(qū)核心區(qū)范圍內(nèi)”、“根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條和第二十六條有關(guān)‘自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進(jìn)入’、‘禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動’的規(guī)定，禁止在××鎮(zhèn)采砂活動”。

2017年8月6日，乙市水務(wù)局向甲公司發(fā)出海水務(wù)函，稱決定不再在乙市××鎮(zhèn)采砂權(quán)。2017年10月20日，甲公司向乙市水務(wù)局送達(dá)《關(guān)于申請辦理〈建筑用河砂采礦權(quán)許可證〉的函》，申請辦理《河道采砂許可證》。乙市水務(wù)局于2017年10月31日向甲公司發(fā)出海水務(wù)函，回復(fù)稱決定不再在乙市××鎮(zhèn)采砂權(quán)，不予辦理采礦許可登記。

甲公司不服向海南省第一中級人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)成交確認(rèn)書合法有效；確認(rèn)采礦權(quán)出讓合同合法有效；判決乙市稅務(wù)局、國土環(huán)境資源局繼續(xù)履行成交確認(rèn)書和采礦權(quán)出讓合同，并給甲公司辦理河道采砂許可證。

一審法院認(rèn)為，成交確認(rèn)書和采礦權(quán)出讓合同無效，駁回甲公司的訴訟請求。

甲公司不服提起上訴。

律師說法

對本案簡要分析如下：

1.采礦權(quán)出讓合同是行政協(xié)議，還是民事協(xié)議？

長期以來，礦業(yè)權(quán)出讓合同是行政協(xié)議還是民事協(xié)議；礦業(yè)權(quán)出讓合同糾紛由行政庭審理還是民庭審理，都存在爭議。這不僅困擾著當(dāng)事人，也困擾著法官。2015年5月1日，修訂后的行政訴訟法規(guī)定了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，但并沒有明確礦業(yè)權(quán)出讓合同是否屬于行政協(xié)議。因此，礦業(yè)權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)之爭依然存續(xù)。

在這種背景下，甲公司作為原告，作為訴訟程序的啟動者具有重要的選擇權(quán)；一審法院作為案件審理者，具有案件性質(zhì)的權(quán)威判斷權(quán)。甲公司以行政協(xié)議糾紛選擇了行政訴訟，而一審法院也認(rèn)定了礦業(yè)權(quán)出讓合同的行政協(xié)議屬性。這與后來的司法解釋有關(guān)規(guī)定是一致的。自2020年1月1日起施行《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》一錘定音，明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議糾紛應(yīng)適用行政訴訟程序。

2. “國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)”是否屬于《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)范的國家級自然保護(hù)區(qū)？

不屬于，兩者有諸多區(qū)別。

——概念不同?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》所稱的自然保護(hù)區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)，有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域；根據(jù)《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》第二條，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，是指為保護(hù)水產(chǎn)種質(zhì)資源及其生存環(huán)境，在具有較高經(jīng)濟(jì)價值和遺傳育種價值的水產(chǎn)種質(zhì)資源的主要生長繁育區(qū)域，依法劃定并予以特殊保護(hù)和管理的水域、灘涂及其毗鄰的島礁、陸域。

——設(shè)立程序、批準(zhǔn)主體不同。國家級自然保護(hù)區(qū)的建立，由自然保護(hù)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門提出申請，經(jīng)國家級自然保護(hù)區(qū)評審委員會評審后，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)并提出審批建議，報國務(wù)院批準(zhǔn)；而符合條件的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，可以由省級人民政府漁業(yè)行政主管部門向農(nóng)業(yè)部申報國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，經(jīng)國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)評審委員會評審后，由農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)設(shè)立，并公布水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的名稱、位置、范圍和主要保護(hù)對象等內(nèi)容。

——功能區(qū)劃不同。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，部分保護(hù)區(qū)還可能劃定外圍保護(hù)地帶；水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)一般劃分為核心區(qū)和實驗區(qū)。

——對開礦的限制程度不同?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；根據(jù)《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》第十七條規(guī)定，國家并沒有禁止在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)資源，只是應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，需要編制環(huán)境影響評價報告書。

綜上，一審法院認(rèn)定案涉采礦權(quán)出讓合同約定出讓的河砂采礦權(quán)位于水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，適用自然保護(hù)區(qū)條例及該省自然保護(hù)區(qū)條例的有關(guān)規(guī)定屬于法律適用錯誤。

3.采礦權(quán)出讓合同是否無效？

《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。

人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。

因此，行政協(xié)議無效的情形主要包括：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；（六）行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形。

本案中采礦權(quán)出讓合同約定的出讓河段位于《海南省萬泉河河道采砂規(guī)劃（2016～2020）》載明的可采區(qū)，即位于農(nóng)業(yè)部劃定的“萬泉河國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)”內(nèi)，但并不能適用《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條。因此，案涉采礦權(quán)出讓合同合法有效。

本案二審中，法院認(rèn)定案涉采礦權(quán)出讓合同有效，但認(rèn)定行政協(xié)議無法繼續(xù)履行，責(zé)令有關(guān)部門采取補(bǔ)救措施。

有關(guān)建議

1.法律具有規(guī)范作用和社會作用，法院的判決，特別是最高院和高院的案例，具有示范和重要的參照作用，要重視典型案例的作用。

不管是民事法律體系，還是行政法律體系，在不斷推進(jìn)依法治國的大趨勢下，法律體系一方面越來越完善，另一方面相關(guān)案例越來越豐富。

2.對于行政機(jī)關(guān)而言，法律定性一定要準(zhǔn)確，否則出具的行政決定將會受到行政復(fù)議或行政訴訟的維權(quán)壓力。

本案中，乙市水務(wù)局收到乙市海洋與漁業(yè)局的意見，可能并沒有深入研究，或者將其交付法律顧問單位進(jìn)行論證，就予以接受，進(jìn)而將其作為不再在相關(guān)河段設(shè)立采礦權(quán)及拒絕向甲公司辦法河砂采礦許可證的理由。由此可見，中央要求國家機(jī)關(guān)建立法律顧問制度是非常有必要的。

（ 信息來源：中國礦業(yè)報網(wǎng)，中林設(shè)計整理，轉(zhuǎn)載注明出處）