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采礦用地復(fù)墾促進機制探討

目前，我國礦區(qū)土地復(fù)墾率只有12%，遠低于國際上50%～70%的平均礦地復(fù)墾率水平，更低于歐美國家復(fù)墾率80%以上的情況，嚴(yán)重影響了礦業(yè)用地的及時退出。通過對復(fù)墾客觀障礙因素化解及復(fù)墾主體主觀積極性激勵的研究，探討礦地復(fù)墾的促進機制很有必要。

當(dāng)下：復(fù)墾障礙因素須化解

土地產(chǎn)權(quán)及補償糾紛——明晰土地產(chǎn)權(quán)、靈活補償方式。對于歷史遺留廢棄采礦用地，復(fù)墾工程難以開展的原因之一是無法就土地產(chǎn)權(quán)補償達成一致：例如在一些地方，因采礦搬遷的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（作為原土地的權(quán)利人）認為，土地復(fù)墾后可通過建設(shè)用地指標(biāo)置換等途徑獲取收益，故提出經(jīng)濟補償要求，而政府部門資金有限，難以滿足農(nóng)民的補償需求，往往造成已立項的復(fù)墾工程停滯。

對于有復(fù)墾義務(wù)人的采礦用地，雖從道理上講，可通過土地置換的方式，用復(fù)墾好的土地換取新的采礦用地，但實踐操作中卻同樣面臨著困難。雖在礦業(yè)利用之初進行了土地征收補償程序，但由于征收制度與土地權(quán)利變更登記制度的不完善，農(nóng)民仍有一定的證據(jù)主張土地權(quán)利歸屬自己，故常以此阻礙土地置換，甚至強行耕種已復(fù)墾的土地，而已為征地和復(fù)墾支付了大量資金的企業(yè)又不會輕易放棄復(fù)墾土地，由此引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。

上述問題的解決，一是須要通過土地重新登記確權(quán)解決農(nóng)民主張的基礎(chǔ)問題，二是對于有合法依據(jù)應(yīng)予補償?shù)霓r(nóng)民，政府或礦企可嘗試其他方式讓農(nóng)民分享土地復(fù)墾的收益。如以土地復(fù)墾后運營的新產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供就業(yè)或入股分紅機會等。

資金組合使用受多口徑審計制約——統(tǒng)一審計口徑。由于采礦廢棄地毀損種類多，涉及農(nóng)村土地整治、礦山環(huán)境治理、土壤修復(fù)等多類項目，相應(yīng)的，資金來源也呈多頭現(xiàn)象。現(xiàn)實中，大量存在采礦用地（有證或手續(xù)）與地質(zhì)災(zāi)害混合（采礦波及區(qū)）區(qū)域，單純一種項目難以實現(xiàn)工礦廢棄地復(fù)墾，而如果各項目獨立進行，會造成資金使用碎片化。若能嘗試聯(lián)合立項、統(tǒng)籌使用資金，則可較好地解決上述問題。如2009年江蘇省徐州市潘安湖綜合整治項目，在全國范圍內(nèi)首次創(chuàng)立采煤塌陷地復(fù)墾綜合整治新科目，突破土地整理科目之間的限制，確立綜合整治門類，集“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”四位一體，通過挖土造田、開湖造景、培育濕地等方式，打造集湖泊濕地觀光、生態(tài)休閑健身于一體的生態(tài)濕地經(jīng)濟區(qū)，取得了較好的成效。

但實踐中，由于不同土地整治項目的審計（尤其上級或行業(yè)審計）往往條塊分割，各審計部門的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)差異大，不同口徑造成可比性差，難以達成共識，給正常復(fù)墾工作帶來障礙，也影響了工礦廢棄地利用的積極性。因此應(yīng)盡快形成統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計報告以及統(tǒng)一對外公布的機制。

環(huán)境責(zé)任缺乏明確安排——建立復(fù)墾后責(zé)任追溯機制。盡管《土地復(fù)墾條例》明確了土地復(fù)墾義務(wù)人的復(fù)墾責(zé)任和損害賠償責(zé)任，但礦業(yè)開發(fā)對環(huán)境的影響有事后發(fā)生的特點，往往在礦業(yè)開采過程中難以顯現(xiàn)，而是要過若干年后才會出現(xiàn)，故在礦地退出時如不對日后可能發(fā)生的賠償責(zé)任予以明確，相關(guān)利益方或土地承接方恐難支持配合或促進退出事宜。

筆者認為，關(guān)于環(huán)境責(zé)任配置，可借鑒德國和美國的做法，適當(dāng)延長復(fù)墾保證金的返還時間；也可設(shè)立溯及既往的賠償制度，在礦業(yè)用地退出后，確因礦業(yè)活動給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)或人身造成的損害，由礦山企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任。這些制度還能督促礦山企業(yè)在礦產(chǎn)開發(fā)中注意生態(tài)環(huán)境的保護。

地方政府與企業(yè)在復(fù)墾上的利益沖突——建立溝通決策機制?，F(xiàn)實中，具備區(qū)位優(yōu)勢與利用價值的采礦用地復(fù)墾后使用期尚未屆滿，企業(yè)希望按照自己的利益取向?qū)ν恋剡M行更新利用，形成持續(xù)性經(jīng)濟收益；但該利用方式往往與地方政府利用規(guī)劃不符。地方政府會從整體布局的角度尋求對采礦廢棄地更新利用的管理權(quán)。受國有企業(yè)和地方政府各自為政、各行其是的影響，條塊分割的行政管理體制使企業(yè)與地方政府利益協(xié)調(diào)存在障礙。這就需要建立有法律約束力的企業(yè)、政府復(fù)墾事項協(xié)調(diào)機制，明確決策程序，破除利益沖突。

復(fù)墾保證金的支取機制僵化——建立礦地復(fù)墾公積金制度?，F(xiàn)行復(fù)墾保證金的支取方式僵硬，礦業(yè)企業(yè)無法根據(jù)自身情況安排保證金，同時不利于統(tǒng)籌資金進行資本運作增值。建議參照住房公積金制度，將復(fù)墾保證金轉(zhuǎn)化為公積金，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他地區(qū)的市（地、州、盟）設(shè)立復(fù)墾公積金管理中心，負責(zé)復(fù)墾公積金的管理運作。礦企可憑復(fù)墾建設(shè)的相應(yīng)書面文件申請一次性支取復(fù)墾公積金，公積金管理中心可將公積金投向收益穩(wěn)定、風(fēng)險小的投資領(lǐng)域，公積金因此增值，利于復(fù)墾事業(yè)的推進。

未來：應(yīng)建立“復(fù)墾不作為”倒逼機制

收繳閑置費、限期用地。未及時復(fù)墾的礦地可通過征繳閑置費的方式督促義務(wù)人盡快復(fù)墾，此舉對礦業(yè)企業(yè)可起到威懾、督促的作用。建議完善《閑置土地處置辦法》，將礦業(yè)開采且未及時復(fù)墾的礦地納入閑置處置范圍，規(guī)定閑置期限和相應(yīng)的處置辦法。

加強土地持有成本、運用稅費等措施調(diào)控。對于未及時積極復(fù)墾的礦業(yè)企業(yè)，可征收土地使用稅，促使其基于經(jīng)濟成本的壓力開展復(fù)墾建設(shè)；復(fù)墾后未能有效利用或者閑置的土地，同樣可以通過增加土地持有成本的方式促使其合理用地或主動將土地交回國家。對于復(fù)墾業(yè)績佳、信用高的礦業(yè)企業(yè)可在其取得新的礦地時，給予一定的稅費減免獎勵。

建立嚴(yán)格的復(fù)墾質(zhì)量審查機制。為確保復(fù)墾成果有質(zhì)量保障，應(yīng)嚴(yán)格復(fù)墾審查，有必要從復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)制定與復(fù)墾責(zé)任追究兩方面加強質(zhì)量控制。國際上開展土地復(fù)墾較早、效果較好的國家，共同的成功經(jīng)驗就是建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，甚至通過《礦山法》對復(fù)墾的技術(shù)操作方式做出詳細規(guī)定。因此，我國也有必要對復(fù)墾技術(shù)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與時俱進的予以修訂，增補應(yīng)用效果好的新技術(shù)新方法，推動其廣泛應(yīng)用；對于復(fù)墾難度大、技術(shù)要求高的毀損礦地類型，應(yīng)專章單獨規(guī)定。

同時，可增加對復(fù)墾義務(wù)方、復(fù)墾驗收責(zé)任方的追責(zé)機制，在復(fù)墾完成后一定期間內(nèi)土地出現(xiàn)因復(fù)墾工作不完善而導(dǎo)致的任何問題，如利用效能顯著低下、環(huán)境污染嚴(yán)重等，復(fù)墾義務(wù)方不因驗收合格而免責(zé)，復(fù)墾驗收責(zé)任方承擔(dān)相應(yīng)履職過失責(zé)任。

落實公眾參與機制。我國在礦地復(fù)墾相關(guān)的法律和政策中已引入公眾參與理念，但僅僅停留在原則性規(guī)定上且內(nèi)容簡略。《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了相關(guān)權(quán)利人對復(fù)墾初步驗收結(jié)果的異議權(quán)，但“相關(guān)權(quán)利人”的外延較“公眾”狹窄且界定標(biāo)準(zhǔn)不明，如何行使異議權(quán)以及異議權(quán)的法律效果不明確?！锻恋貜?fù)墾方案編制規(guī)程》對公眾參與進行了規(guī)定，但該規(guī)程并非法律性文件，其中列明的公眾參與形式包括座談、問卷調(diào)查、走訪、網(wǎng)絡(luò)、電視、公示等，政府機構(gòu)也僅對公眾意見的采納與不采納情況及其理由作出說明。

復(fù)墾公眾參與尚未形成具有法律約束力的機制，僅是意見征詢的過程，無法對復(fù)墾產(chǎn)生制約作用。建議嘗試從以下方面建立公眾參與機制對礦地復(fù)墾的約束力：一是公眾參與不再局限于復(fù)墾方案編制及復(fù)墾驗收，而是土地利用全過程，即從礦區(qū)規(guī)劃、礦地開采項目立項、復(fù)墾方案制定、復(fù)墾保證金數(shù)額核定及交付、復(fù)墾施工及復(fù)墾工程驗收，乃至土地再利用的全程公眾參與。二是明確公眾參與的人員確定程序，應(yīng)至少包含社會組織代表、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民代表及能夠證明自身利益與礦地開采及復(fù)墾相關(guān)的人士。三是明確公眾參與方式及效力。公眾應(yīng)對重大礦地利用、復(fù)墾事項通過聽證會進行投票表決，否決票達到一定比例將暫停事項實施，經(jīng)和相關(guān)利益方就爭議問題協(xié)商、達成一致方可進行；公眾意見應(yīng)隨相關(guān)事項一同上報相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，相關(guān)部門應(yīng)對公眾意見予以考量后作出判斷；相關(guān)組織或個人如認為礦地利用、復(fù)墾等致自身利益或公共利益受損并可提供相關(guān)證據(jù)，可向法院提起訴訟，法院應(yīng)予受理。（來源：中國土地  中林設(shè)計整理）