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中國礦業(yè)權(quán)分級審批存在很大缺陷

礦產(chǎn)資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源開發(fā)管理權(quán)限劃分是中央與地方事權(quán)劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產(chǎn)資源管理的意志。按照中央深化行政審批制度改革決策部署，在礦業(yè)權(quán)審批管理方面深入推進(jìn)簡政放權(quán)、推動管理職能轉(zhuǎn)變，是深化礦產(chǎn)資源行政管理改革一項重要任務(wù)。

我國有悠久的礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)立法歷史?？v觀我國歷史，礦產(chǎn)資源開發(fā)審批權(quán)長期由中央掌控。1914年北洋政府頒布實施的《中華民國礦業(yè)條例》，在我國礦業(yè)法制史上首次引入了探礦權(quán)、采礦權(quán)和礦業(yè)權(quán)的概念，建立了礦業(yè)權(quán)審批登記制度，明確規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)實行中央一級審批管理制度。1930年國民政府頒布實施的《中華民國礦業(yè)法》和1951年新中國成立后頒布實施的《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，仍明確規(guī)定探礦、采礦實行中央一級審批管理制度。

改革開發(fā)以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，充分調(diào)動地方積極性，1986年頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，明確規(guī)定采礦權(quán)按礦山企業(yè)性質(zhì)和批準(zhǔn)開辦機(jī)關(guān)，劃分中央和地方各級管理部門審批權(quán)限，確立了采礦權(quán)實行中央和地方分級審批管理制度，但探礦權(quán)仍實行中央一級審批管理制度。

1987年國務(wù)院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，明確規(guī)定國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和由其授權(quán)的省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是礦產(chǎn)資源勘查登記工作的管理機(jī)關(guān)，通過建立探礦權(quán)授權(quán)審批制度，確立了探礦權(quán)實行中央與地方分級審批管理制度。

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定采礦權(quán)按礦種、礦區(qū)和礦產(chǎn)儲量規(guī)模，劃分中央和地方各級管理部門審批權(quán)限，實行中央和地方分級審批管理制度；探礦權(quán)仍實行中央一級審批管理制度。

1998年國務(wù)院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，規(guī)定探礦權(quán)按礦種、投資勘查主體性質(zhì)、勘查區(qū)域，劃分國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批權(quán)限，進(jìn)一步明確了探礦權(quán)實行中央與地方分級審批管理制度。同時，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》建立了國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記探礦權(quán)、采礦權(quán)管理制度。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院行政法規(guī)的授權(quán)，國家多次對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行授權(quán)和調(diào)整授權(quán)，礦業(yè)權(quán)分級審批管理制度不斷健全完善，管理不斷規(guī)范。

2.1 探礦權(quán)分級審批管理現(xiàn)狀

按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)實行兩級審批，國土資源部負(fù)責(zé)跨省級行政區(qū)、海域、外商投資和35個重要礦種礦產(chǎn)資源勘查審批登記工作。

根據(jù)管理實際，國土資源部對部分探礦權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行授權(quán)。將35個重要礦種按對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要性進(jìn)行分類授權(quán)，將二氧化碳、地?zé)?、硫、金剛石、石棉、礦泉水等6種礦種勘查審批權(quán)限全部下放；將勘查面積小于30km²煤炭勘查，勘查計劃投資金額小于500萬元的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等19種礦種勘查，勘查面積小于15 km²且勘查計劃投資金額小于500萬元銻、錫等2種礦種勘查審批權(quán)限下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)勘查仍由國土資源部審批。外商投資勘查的審批權(quán)限，按內(nèi)資勘查規(guī)定的審批權(quán)限進(jìn)行審批登記。

為探索“部控省批”的授權(quán)模式，實現(xiàn)“放得下，管得住”的目的，國土資源部在黑龍江、貴州、陜西等三省進(jìn)行了煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點，將其境內(nèi)煤炭勘查全部授權(quán)省級國土資源主管部門審批；將整裝勘查區(qū)內(nèi)部分重要礦種勘查授權(quán)省級國土資源主管部門審批。

一些地方正在探索將探礦權(quán)審批委托或授權(quán)市、縣級國土資源主管部門或地方政府審批。如廣東省，將新立探礦權(quán)申請委托縣級人民政府受理，將探礦權(quán)延續(xù)、保留、注銷和部分變更項目授權(quán)地級以上市政府審批。再如內(nèi)蒙古自治區(qū)，將探礦權(quán)受理審查交由盟（市）國土資源局負(fù)責(zé)。

2.2 采礦權(quán)分級審批管理現(xiàn)狀

按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，采礦權(quán)實行四級審批，國土資源部負(fù)責(zé)海域、外商投資、35個重要礦種、國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)礦產(chǎn)資源開采審批登記工作。

根據(jù)管理實際，國土資源部對部分采礦權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行授權(quán)，將35個重要礦種按對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要性進(jìn)行分類授權(quán)，將二氧化碳、地?zé)?、硫、石棉、礦泉水等5種礦種采礦權(quán)審批權(quán)限全部下放；將井田儲量小于1億t（焦煤井田儲量小于5000萬t）煤炭開采，礦床儲量規(guī)模小型以下的錫、銻等2種礦種開采，礦床儲量規(guī)模中型以下的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等20種礦種開采審批權(quán)下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)開采仍由國土資源部審批。外商投資開采的審批權(quán)限，按內(nèi)資開采規(guī)定的審批權(quán)限進(jìn)行審批登記。

為推進(jìn)行政審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，在廣東省探索將地?zé)?、礦泉水等2種重要礦種采礦權(quán)授權(quán)市級國土資源主管部門審批登記。一些地方正在探索將非金屬礦產(chǎn)礦床儲量大、中型規(guī)模的采礦權(quán)，授權(quán)市級國土資源主管部門審批。

按照礦產(chǎn)資源勘查投資規(guī)模、勘查區(qū)塊面積、礦床（井田）儲量規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，總體來說較為科學(xué)，可操作性也較強(qiáng)，但在管理實踐中也存在一些不容忽視的問題和缺陷。

3.1 下位法與上位法規(guī)定不一致的問題

在探礦權(quán)審批權(quán)限規(guī)定方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定實行中央主管部門一級審批登記，而配套行政法規(guī)規(guī)定實行中央和省級主管部門兩級審批登記。在采礦權(quán)審批權(quán)限規(guī)定方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定，省級主管部門負(fù)責(zé)部分礦產(chǎn)資源可供開采儲量規(guī)模為中型的采礦權(quán)審批；而配套行政法規(guī)規(guī)定擴(kuò)大了省級主管部門審批權(quán)限，除負(fù)責(zé)部分中型礦產(chǎn)儲量規(guī)模的采礦權(quán)審批外，還負(fù)責(zé)部分大型礦產(chǎn)儲量規(guī)模的采礦權(quán)審批。

配套行政法規(guī)還規(guī)定，中央主管部門可授權(quán)省級主管部門審批登記礦業(yè)權(quán)。中央主管部門通過下發(fā)規(guī)范性文件，將部分重要礦區(qū)和重要礦種采礦權(quán)審批權(quán)限授權(quán)下放給省級主管部門，進(jìn)一步突破了礦產(chǎn)資源法的規(guī)定。

3.2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題

礦業(yè)權(quán)實行多級審批管理制度，在實際管理中，存在探礦權(quán)與采礦權(quán)數(shù)據(jù)庫、油氣與非油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫分開運行等情況，且不同層級登記管理機(jī)關(guān)存在礦業(yè)權(quán)審批中信息溝通不及時、反映不全面，礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題仍時有發(fā)生，有油氣礦業(yè)權(quán)與非油氣礦業(yè)權(quán)重疊問題，也有非油氣礦業(yè)權(quán)之間重疊問題。據(jù)統(tǒng)計，在2007～2010年全國開展的礦業(yè)權(quán)實地核查工作中，發(fā)現(xiàn)礦界位移、超層越界、礦界交叉重疊等“實際活動范圍與法定許可范圍不一致”問題的礦業(yè)權(quán)數(shù)6.6萬個，占礦業(yè)權(quán)總數(shù)的44.8％。2015年，審計署對遼寧省等6省區(qū)礦產(chǎn)資源專項審計時，發(fā)現(xiàn)違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立、延續(xù)未按規(guī)定縮減勘查范圍或礦區(qū)重疊等不符合條件的25宗礦業(yè)權(quán)。

3.3 礦業(yè)權(quán)出讓“雙軌”制的問題

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國礦業(yè)形勢發(fā)生了巨大變化，各地高度重視礦產(chǎn)資源管理工作，進(jìn)行了大量改革探索，形成了一些具有地方特點的礦業(yè)權(quán)管理制度，如有部分省份對探礦權(quán)出讓全面實行招拍掛，對空白區(qū)，有的省份以拍賣方式出讓給價高者，有的省份以招標(biāo)方式出讓給勘查技術(shù)方案優(yōu)者，還有的省份按礦種、勘查面積等明碼標(biāo)價方式出讓；同時，還有部分省份因出于整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源管理秩序考慮，全面暫停受理本行政區(qū)域內(nèi)探礦權(quán)申請。因此，在實際管理中存在地方政策與中央政策不一致的問題，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛政策和暫停受理規(guī)定，人為增加勘查計劃投資規(guī)?；蚩辈槊娣e，到國土資源部申請?zhí)降V權(quán)，取得探礦權(quán)后并不按照勘查實施方案施工，造成了同一區(qū)域探礦權(quán)出讓管理政策“雙軌”制。

3.4 礦業(yè)權(quán)審批化整為零的問題

一些地方從本地區(qū)局部利益考慮，為爭取更多的礦產(chǎn)資源配置權(quán)，將礦業(yè)權(quán)審批權(quán)掌握在本地，存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題，影響礦產(chǎn)資源整裝勘查、規(guī)模開發(fā)、集約節(jié)約利用。審計署2013～2014年對全國14個?。▍^(qū)、市）進(jìn)行礦產(chǎn)資源專項審計，重點對2448宗礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了審計，發(fā)現(xiàn)地方國土資源主管部門超越權(quán)限審批或采取“化大為小、化整為零”方式規(guī)避審批權(quán)限制約，審批發(fā)證75個。

3.5 探礦權(quán)審批權(quán)限劃分的勘查計劃投資標(biāo)準(zhǔn)偏低

1998年原地質(zhì)礦產(chǎn)部根據(jù)礦產(chǎn)資源法規(guī)授權(quán)，將34個重要礦種勘查計劃投資規(guī)模小于500萬元的探礦權(quán)申請項目，授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記。2005年國土資源部調(diào)整探礦權(quán)審批授權(quán)時，仍將勘查計劃投資規(guī)模500萬元作為授權(quán)劃分探礦權(quán)審批權(quán)限的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。這一標(biāo)準(zhǔn)沿用至今已近20年，在當(dāng)時比較符合管理實際，目前已明顯偏低，大量探礦權(quán)在進(jìn)入詳查、勘探工作階段后，勘查投資都將大大超過500萬元，按規(guī)定探礦權(quán)在變更、延續(xù)申請時應(yīng)由國土資源部辦理審批登記。在實際管理中，探礦權(quán)人考慮在地方審批的便捷性，為規(guī)避到國土資源部辦理，在探礦權(quán)延續(xù)、變更時，有意調(diào)低勘查計劃投資規(guī)模，使編制的勘查實施方案與實際勘查施工工作有較大出入，增加了管理工作難度。

4.1 加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改，做到改革于法有據(jù)

十八屆四中全會作出了全面依法治國的決定，要求加快建設(shè)法治政府，行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。為在礦業(yè)權(quán)分級審批管理領(lǐng)域深入推進(jìn)依法行政，一是對礦產(chǎn)資源法與配套行政法規(guī)關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分不一致的規(guī)定，及時進(jìn)行修改完善，使法律與法規(guī)規(guī)定精神相一致；二是在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改完善時，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)實踐證明行之有效的，上升到法律法規(guī)層面，提高法律效力，增強(qiáng)制度穩(wěn)定性；三是對地方礦業(yè)權(quán)分級審批管理制度改革探索進(jìn)行跟蹤總結(jié)和指導(dǎo)，及時將地方地方改革探索成果上升到國家制度層面，使改革探索有法可依。

4.2 科學(xué)劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，充分調(diào)動中央和地方積極性

按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)管理，國土資源部需要進(jìn)一步下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，從繁重的審批登記事務(wù)性工作中解脫出來，騰出精力加強(qiáng)宏觀管理；充分調(diào)動地方工作積極性，提升礦業(yè)權(quán)審批管理水平。同時，為有效解決一些地方人為將大型礦床化整為零、分割出讓的問題，在礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分制度上設(shè)計上，應(yīng)盡量避免不同層級管理機(jī)關(guān)在同一礦種審批權(quán)限上重復(fù)交叉，徹底分割各級管理機(jī)關(guān)管理權(quán)限和責(zé)任。為此，建議國土資源部負(fù)責(zé)石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)等國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和鎢、稀土等保護(hù)性開采特定礦種的礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權(quán)審批；省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的重要礦種礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨地級市行政區(qū)域的礦業(yè)權(quán)審批；其余礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。

4.3 加強(qiáng)源頭和過程管理，提升宏觀調(diào)控和監(jiān)管能力

為實現(xiàn)放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限“放得下、管得好”，避免出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收、一收就死”，一是要進(jìn)一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度科學(xué)性和可操作性，從源頭上加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；二是要加強(qiáng)對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置監(jiān)測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進(jìn)行深入分析研判，及時出臺指導(dǎo)性政策措施，提高礦業(yè)權(quán)投放的科學(xué)性；三是要加強(qiáng)對審批過程中的監(jiān)督管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)審批，規(guī)范地方審批登記行為。

4.4 加強(qiáng)基層管理部門隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作承接能力

隨著簡政放權(quán)向縱深推進(jìn)，一些地方礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限不斷加大向基層下放力度，市、縣級國土資源資源主管部門承擔(dān)的礦業(yè)權(quán)審批工作量大幅增加。為實現(xiàn)“放得下、接得住”,需要切實加強(qiáng)基層管理隊伍建設(shè)，加大管理人員培訓(xùn)和服務(wù)力度，不斷提升管理人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，對工作中遇到困難及時加以指導(dǎo)解決，現(xiàn)實基層管理部門依法高效優(yōu)質(zhì)完成礦業(yè)權(quán)審批工作。

4.5 加快推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理審批系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)四級審批實時互動

在目前全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進(jìn)行升級改造完善，實現(xiàn)全國礦業(yè)權(quán)四級聯(lián)網(wǎng)在同一數(shù)據(jù)庫內(nèi)進(jìn)行審批登記，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)管理措施，推動簡政放權(quán)工作實施。建立全國礦業(yè)權(quán)四級聯(lián)網(wǎng)審批系統(tǒng)，

• 一是能夠?qū)崟r了解各級登記管理機(jī)關(guān)受理審批礦業(yè)權(quán)動態(tài)信息，可有效界定礦業(yè)權(quán)申請先后順序，避免產(chǎn)生不必要法律糾紛；

• 二是能夠有效解決各級管理機(jī)關(guān)因信息溝通機(jī)制不暢，而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題；

• 三是能夠大大提高審批工作效率，各級管理機(jī)關(guān)之間文件材料傳送，可通過礦業(yè)權(quán)審批系統(tǒng)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行，不需要通過郵局進(jìn)行紙質(zhì)文件傳送；

• 四是有利于加強(qiáng)監(jiān)管，上級管理機(jī)關(guān)通過礦業(yè)權(quán)審批系統(tǒng)可以實時了解下級登記管理機(jī)關(guān)審批工作進(jìn)展情況，是否在法定時間內(nèi)完成審批，是否存在違法違規(guī)審批行為等；

• 五是有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，通過礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)可及時便捷掌握全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，通過對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，全面了解各礦種、各地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，為制定政策措施提供科學(xué)支撐，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)有序投放和合理布局。

• （來源：礦業(yè)界中林設(shè)計整理。）