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聚焦國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的研究和建立

 5月12日，中國五礦集團(tuán)公司與國際海底管理局在北京簽署國際多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同，邁出了中國企業(yè)積極開展國際海底礦區(qū)勘探開發(fā)的國際合作交流、努力推進(jìn)國際海底礦產(chǎn)資源從勘探走向開發(fā)的步伐。

 如今，無論是有意涉足深?？碧介_發(fā)的企業(yè)，還是多年密切關(guān)注深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的國際組織和各國政府，都在關(guān)注著國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的條款制定和總體推進(jìn)情況。請看來自中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心有關(guān)專家的權(quán)威解讀。

 1 國際海底礦產(chǎn)資源勘探加速，商業(yè)性開采時代或即將來臨

 根據(jù)1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》，除各國領(lǐng)海、毗連海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以外的區(qū)域?qū)儆凇叭祟惞餐^承財(cái)產(chǎn)”,被稱為“區(qū)域”。為此，聯(lián)合國于《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效的1994年11月18日正式成立了國際海底管理局，對國際海底進(jìn)行統(tǒng)一管理。國際海底管理局管理的區(qū)域達(dá)2.3億平方公里，為世界陸地面積的1.5倍。

 國際海底擁有豐富的礦產(chǎn)資源，以多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)核為主。據(jù)估計(jì)，大洋海底多金屬結(jié)核總資源量約3萬億噸，有商業(yè)開采潛力的達(dá)750億噸；海底富鈷結(jié)殼中鈷資源量約為10億噸。另外，最近幾年在深海又發(fā)現(xiàn)了大量的稀土資源，僅太平洋深海沉積物中稀土資源量就達(dá)880億噸。

 世界各國高度重視深海戰(zhàn)略資源，美、英等海洋發(fā)達(dá)國家于20世紀(jì)60年代初開始了國際海底區(qū)域多金屬結(jié)核調(diào)查活動，70年代已完成多金屬結(jié)核的勘查和采礦試驗(yàn)，到80年代末基本完成了多金屬結(jié)核商業(yè)開采前的技術(shù)儲備。近年來，加拿大、英國等一些國家的深海礦業(yè)公司正在加緊采礦技術(shù)研發(fā)。以加拿大鸚鵡螺礦業(yè)公司為代表的深海礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)已正式開展了海底采礦相關(guān)工作，其中該公司在巴布亞新幾內(nèi)亞俾斯麥海的索爾瓦拉一期銅金礦項(xiàng)目預(yù)計(jì)將在2019年投產(chǎn)，這也將成為首家進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的深海礦業(yè)項(xiàng)目。

 隨著深海采礦技術(shù)的進(jìn)步，水下機(jī)器人、通信、電力供應(yīng)等配套技術(shù)能力的提升，深海采礦將越來越接近現(xiàn)實(shí)。

 2 勘探合同到期繼續(xù)順延，深海采礦技術(shù)環(huán)境難題仍需破解

 根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，各國政府和企業(yè)可向國際海底管理局提出礦區(qū)申請，分享應(yīng)有的權(quán)益。

 為了進(jìn)一步加強(qiáng)對海底資源勘探活動的管理，國際海底管理局于2000年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》，2010年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，2012年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，這三個規(guī)章的出臺為全球各國申請勘探區(qū)塊提供了指南。

 根據(jù)勘探規(guī)章，在2001年，先后有中國、俄羅斯、日本、法國等國家的企業(yè)和組織申請獲得了世界上第一批多金屬結(jié)核的勘探區(qū)塊，并與國際海底管理局簽署了為期15年的勘探合同，享有了國際海底礦產(chǎn)資源的勘探權(quán)。從2001年至今，國際海底管理局已在太平洋、大西洋中部和印度洋海域發(fā)放了28個不同的礦產(chǎn)勘探許可，申請主體來自15個國家和地區(qū)，勘探區(qū)塊面積達(dá)到120萬平方千米。

 根據(jù)合同規(guī)定，勘探工作計(jì)劃期滿后，承包者應(yīng)申請開發(fā)工作計(jì)劃。由于承包者大都面臨技術(shù)條件、礦產(chǎn)品價格、環(huán)境保護(hù)、法律法規(guī)等各方面問題，2016年到期的各區(qū)塊勘探合同所有者紛紛申請了延期，經(jīng)國際海底管理局22屆理事會討論，決定延期5年。

 接下來，解決深海采礦技術(shù)成本高、投資風(fēng)險大、環(huán)境污染是否可控等系列問題，以及填補(bǔ)開發(fā)規(guī)章的空白仍是管理者及投資者需共同關(guān)注的問題。

 3  制定深海礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章，國際海底管理局步伐加快

 其實(shí)，國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的制定早在2010年就進(jìn)入了前期醞釀階段。

 2010年，國際海底管理局第16屆年會上，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國家就提出要盡早開展采礦規(guī)則研究。在2011年國際海底管理局理事會上，斐濟(jì)代表團(tuán)提請著手?jǐn)M定“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章。國際海底管理局秘書處著手編寫了關(guān)于擬定開發(fā)規(guī)章的戰(zhàn)略計(jì)劃。

 2012年，在國際海底管理局第18屆理事會上，秘書長提出了《關(guān)于擬定“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開發(fā)規(guī)章的工作計(jì)劃》，并且將此類規(guī)章制定工作作為國際海底管理局工作方案的優(yōu)先事項(xiàng)，這標(biāo)著深海礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的制定正式提上日程。

 2013年，國際海底管理局法律與技術(shù)委員會出臺了《努力制定一個“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開采監(jiān)管框架》的技術(shù)文件，扼要的討論了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動相關(guān)背景及監(jiān)管制度建立可能的挑戰(zhàn)及解決方案。

 2014年3月，法律與技術(shù)委員會組織了一次針對“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章框架構(gòu)建的利益相關(guān)者問卷調(diào)查，并得到廣泛響應(yīng)，收到55份相關(guān)成員國、承包者、非政府組織及科研機(jī)構(gòu)的反饋意見。

 2015年3月，在綜合考慮了各利益相關(guān)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，法律與技術(shù)委員給國際海底管理局各成員及利益相關(guān)方發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動規(guī)章的草案框架構(gòu)建》，并提出未來一段時間的活動方案和日程安排。該計(jì)劃提出擬于2016年1月形成初步草案，2016年3月再次征求利益相關(guān)者意見，2016年7月提交理事會審議。

 2016年7月，國際海底管理局發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章工作框架》，并廣泛征求意見，截至2016年底，國際海底管理局網(wǎng)站共發(fā)布了43個國家、企業(yè)和相關(guān)國際組織反饋的意見，其中6份反饋意見根據(jù)反饋者的要求沒有公開。該草案共包括11個部分、9個附錄。主要內(nèi)容包括：開發(fā)合同的申請、開發(fā)合同、采礦計(jì)劃的調(diào)整、財(cái)務(wù)條款、信息獲取和處理、一般規(guī)定、檢查、執(zhí)法和處罰、爭議的解決、審查當(dāng)局的規(guī)定等；9個附錄分別為：可行性研究、采礦計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、突發(fā)事件的處理及應(yīng)急計(jì)劃、開采合同和日程、開采合同的標(biāo)準(zhǔn)條款、違反合同的貨幣懲罰、其他費(fèi)用表。

 根據(jù)各國政府及其他利益相關(guān)方提供的意見，各國政府對草案普遍持支持的態(tài)度，大都對草案進(jìn)行了總體評價，提出了方向性的修改意見，如明確相關(guān)的概念及范圍、細(xì)化環(huán)境規(guī)章、明確責(zé)任、考慮采礦的期限等；海底資源開發(fā)企業(yè)大多對草案的具體條款進(jìn)行了研究。其意見主要集中在采礦期限、申請資格的要求、收取的費(fèi)用等方面；相關(guān)國際組織也針對自己關(guān)注的領(lǐng)域提出了意見，大多集中在環(huán)境保護(hù)方面，以Sea at Risk為代表的海洋領(lǐng)域環(huán)保組織明確反對海底資源開發(fā)，表示在沒有對深海采礦產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行充分論證之前，禁止頒發(fā)開采許可證；而其他更多的國際組織對海底資源開發(fā)帶來的環(huán)境影響表示非常關(guān)注，并提出重視對海底環(huán)境的破壞和對潛在的影響進(jìn)行評價的具體意見。

 進(jìn)入2017年，國際海底管理局對開發(fā)規(guī)章的制定節(jié)奏明顯加快。

 2月，法律與技術(shù)委員會在牙買加根據(jù)各利益攸關(guān)方的意見對《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章工作草案》進(jìn)行了研討；3月，在柏林召開了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境規(guī)章研討會，對制定海底開發(fā)引起的環(huán)境影響的約束進(jìn)行了研討；4月，在新加坡就開發(fā)規(guī)章中的繳費(fèi)機(jī)制條款專門進(jìn)行了研討。

 4  中國積極參與國際深海治理，展示負(fù)責(zé)任大國形象

 中國是世界上第五個登記注冊為國際海底先驅(qū)投資者的國家，在西太平洋、西南印度洋脊、東太平洋CC區(qū)擁有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等礦種的4個礦區(qū)，面積總計(jì)16.1萬平方千米。

 中國不僅是國際海底采礦直接參與者，也是履行國際義務(wù)、承擔(dān)國際責(zé)任的積極踐行者。中國政府一直積極參與并履行在國際社會中的承諾，自始至終參加了制定《聯(lián)合國海洋法公約》的各屆會議，在公約開放簽字的第一天簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》，并在1996年獲得了全國人大的通過。同時，在國際海底管理局籌備和發(fā)展過程中，先后有張炳熹、李裕偉、張洪濤、張海啟、吳峻在國際海底管理局法律與技術(shù)委員會等專家機(jī)構(gòu)任職，積極參與相關(guān)法律的制定和國際海洋事務(wù)的管理，積極維護(hù)了發(fā)展中國家的利益，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的形象。

 為了進(jìn)一步發(fā)揮我國在海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章制定中的積極作用，在4月由中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心承辦的“國際海底管理局‘區(qū)域’內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章研討會”上，前一任法技委張海啟認(rèn)為，根據(jù)以往國際海底管理局制定勘探規(guī)章的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)規(guī)章涉及內(nèi)容更多，涉及的利益更加復(fù)雜，且各國技術(shù)水平、發(fā)展階段、各自立場等不在同一水平線上，協(xié)調(diào)起來更加困難。中國作為負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)該主動作為，積極引導(dǎo)和參與該規(guī)章具體條款的制定，尤其要處理好環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、短期利益和可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。同樣擔(dān)任過法技委委員的李裕偉也認(rèn)為，該開發(fā)規(guī)章的制定雖然迫切，但要注意該規(guī)章的可操作性，要廣泛征集采礦專家、選冶專家的意見，借鑒陸地礦產(chǎn)資源相關(guān)管理辦法，來推動該規(guī)章條款的制定和文件出臺，不宜急于求成?，F(xiàn)任法技委委員吳峻表示，該規(guī)章的制定要充分體現(xiàn)保護(hù)和合理開發(fā)“全人類共同遺產(chǎn)”的原則，繼續(xù)深入研究，廣泛吸取各界專家的意見，并將意見反映到海底管理局理事會。

 面對國際海底激烈的競爭局面，我國除在規(guī)章制定過程中廣泛參與并發(fā)揮作用外，更要加緊研發(fā)深海采礦技術(shù)設(shè)備，儲備相關(guān)技術(shù)，隨時為海底資源的開采做好準(zhǔn)備，爭做第一批海底采礦的投資者。同時做好在海底采礦過程中對海底生態(tài)環(huán)境影響的評估，為合理開發(fā)和利用“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”作出自己的貢獻(xiàn)。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計(jì)整理，轉(zhuǎn)載注明出處）