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礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償還在“摸石頭過河” 亟待統(tǒng)一立法

 建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理，已成為國土資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)政策根據(jù)時(shí)代需求不斷調(diào)整，生態(tài)補(bǔ)償政策也經(jīng)歷了從無到有，從不完善到逐步完善的過程。筆者認(rèn)為，在《礦產(chǎn)資源法》重啟修改之際，有必要在回顧礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上開展基礎(chǔ)性研究。

 礦產(chǎn)資源無償使用時(shí)期（1949年~1981年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律處于空白期

 新中國成立后的整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國一直實(shí)行的是無償開采礦產(chǎn)資源制度。1951年公布的《礦業(yè)暫行條例》在新中國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期起到了很好的作用，但并沒有涉及生態(tài)補(bǔ)償，而后1965年國務(wù)院批準(zhǔn)的《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源保護(hù)也沒有涉及生態(tài)補(bǔ)償。實(shí)際上，我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境以及資源保護(hù)工作始于20世紀(jì)50年代，只是個(gè)別礦山自發(fā)進(jìn)行的一些小規(guī)模生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理工作。

 礦產(chǎn)資源從無償?shù)接袃斒褂眠^渡時(shí)期（1982年~1995年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步完善

 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律源自1982年國務(wù)院發(fā)布的《對外合作開采海洋石油資源條例》，而后出臺(tái)了一系列政策法律法規(guī)對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。例如：《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》都涉及礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓷l款，還有《土地復(fù)墾規(guī)定》《資源稅暫行條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等行政法規(guī)的出臺(tái)，開始以法律形式強(qiáng)化國家實(shí)行礦產(chǎn)資源有償開采和生態(tài)補(bǔ)償制度。地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收最早始于1989年《江蘇省集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦收費(fèi)實(shí)行辦法》實(shí)施。此后，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐在更大范圍內(nèi)鋪開，江蘇、福建、廣西等14個(gè)?。▍^(qū)）145個(gè)縣相繼開展試點(diǎn)。

 礦產(chǎn)資源有償使用制度建立初期（1996年~2005年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)

 1996年《礦產(chǎn)資源法》修改，1997年國務(wù)院對《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》進(jìn)行修改并發(fā)布。2005年8月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序的通知》，要求堅(jiān)決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度；要求地方各級政府對本地礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理，明確治理責(zé)任，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。這一階段，包括《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等法律法規(guī)也先后出臺(tái)， 強(qiáng)調(diào)開采礦產(chǎn)資源必須防止污染環(huán)境，加強(qiáng)礦區(qū)等廢棄土地的復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境的治理，嚴(yán)禁在生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園內(nèi)采礦，堅(jiān)決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)。

 黨的十六屆五中全會(huì)提出要在“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”原則的指導(dǎo)下，加速推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，開啟了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律制度建設(shè)的新篇章。

 就地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系建設(shè)而言，廣西和陜西于1997年分別發(fā)布了相關(guān)的管理辦法。隨后，江蘇、湖南就礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳出臺(tái)管理文件進(jìn)行規(guī)范。

 礦產(chǎn)資源有償使用逐步完善時(shí)期（2006年~2012年）--全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度

 我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度開始于2006年。國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求從2006年起逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，選擇煤炭等行業(yè)的礦山進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上再全面推開。從2006年開始，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。

 黨的十七大提出建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，國家對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律建設(shè)更加重視，礦產(chǎn)資源有償使用制度逐步完善，生態(tài)補(bǔ)償政策也更加細(xì)化。隨后，一大批關(guān)于資源有償使用和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)文件出臺(tái)，著力解決了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制、資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償長效機(jī)制建設(shè)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度建設(shè)、資源稅改革、土地復(fù)墾等問題，為下一步的深化改革奠定政策基礎(chǔ)。

 以生態(tài)文明建設(shè)為中心的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律（2013年至今）--促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償在全產(chǎn)業(yè)鏈法治化

 黨的十八大以來，“五位一體”新發(fā)展理念成為時(shí)代的主旋律。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》著重從實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度入手，提出了加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。2015年《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年至今，國家先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》等文件，確保生態(tài)紅線的優(yōu)先地位和強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的落地。這一階段不僅強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑搭^管控，還強(qiáng)化了事中監(jiān)管、事后審計(jì)，確保礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)秩序。

 縱觀我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律的演變過程，可以看出國家層面并沒有直接的法律詳細(xì)規(guī)定，目前的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策還處于“摸著石頭過河”階段，亟待統(tǒng)一立法。對此，筆者建議在《礦產(chǎn)資源法》重啟修訂之際，將相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容予以規(guī)定，以促使生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)政策在法律上得到確認(rèn)。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計(jì)整理，轉(zhuǎn)載注明出處）